Skarga kasacyjna

ul. Kwiatowa 12, 34-500 Zakopane, dnia 15 marca 2024 r.

Naczelny Sąd Administracyjny Izba Ogólnoadministracyjna Wydział II ul. Świętokrzyska 18, 00-950 Warszawa

za pośrednictwem: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie ul. Przy Rondzie 7, 31-547 Kraków

Skarżąca: Anna Kowalska ul. Słoneczna 5, 30-001 Kraków reprezentowana przez radcę prawnego Jan Nowak

Organ administracyjny: Urząd Miasta Kraków pl. Wszystkich Świętych 3-4, 31-004 Kraków

II GSK 1234/23

SKARGA KASACYJNA

Anna Kowalska od wyroku z dnia 20 lutego 2024 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (II SA/Kr 5678/23) w sprawie ze skargi Anny Kowalskiej na bezczynność Urzędu Miasta Kraków w przedmiocie wydania zaświadczenia.

Działając na podstawie o przedstawionego pełnomocnictwa, na podstawie art. 173 i art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1234; zwanej dalej p.p.s.a.) zaskarżam w całości wskazany wyżej wyrok z dnia 20 lutego 2024 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Sądowi pierwszej instancji zarzucam w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.:

1. Naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w całości, w sytuacji gdy postępowanie w dniu orzekania przez Sąd było bezprzedmiotowe - wskutek usunięcia stanu bezczynności przez organ w całości - i podlegało umorzeniu;

2. Naruszenie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. wobec jego niezastosowania, w sytuacji gdy zaszły przyczyny (usunięcie przez organ stanu bezczynności po wniesieniu skargi) nakazujące umorzyć postępowanie sądowe jako bezprzedmiotowe.

wnoszę o:

1. Uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i umorzenie postępowania na zasadzie art. 189 p.p.s.a.;

2. Zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów poniesionych przed Sądem pierwszej instancji;

3. Rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym - w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a.

UZASADNIENIE

Stan faktyczny ustalony przez Sąd pierwszej instancji jest bezsporny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rzetelnie i szczegółowo przedstawił stan sprawy. Dlatego też skarżąca zamierza zwalczać wyłącznie zastosowanie oraz odmowę zastosowania odpowiednich norm prawa procesowego do ustalonego stanu faktycznego sprawy.

W istocie problem niniejszej sprawy zasadza się na kwestii odpowiedzi na pytanie: czy usunięcie przez organ stanu bezczynności w całości dopiero po wniesieniu skargi powoduje bezzasadność skargi, a tym samym jej oddalenie i przegranie procesu przez skarżącą?

Na tak postawione pytanie Sąd pierwszej instancji odpowiedział pozytywnie. To stanowisko Sądu jest jednak - zdaniem skarżącej - nieprawidłowe; godzi w zasadę sprawiedliwej drogi sądowej, gdyż oznacza, że jednostronna i władcza czynność strony (organu) w trakcie procesu sądowoadministracyjnego powoduje, że druga strona (skarżąca) musi proces przegrać i ponieść jego koszty. Choćby zatem bezczynność organu istniała obiektywnie, to i tak skarżąca proces może przegrać, bo organ wyda akt w trakcie procesu. Czy oddalenie podówczas skargi oznacza, że zachowano prawo do sprawiedliwego rozpoznania sprawy; czy możliwa jest wtedy sprawiedliwa droga sądowa?

W ocenie skarżącej taka sytuacja w żadnym wypadku nie pozwala na uznanie, że spełnił się warunek sprawiedliwego rozpoznania sprawy. Nie może jednostronna i władcza czynność organu w trakcie procesu sądowoadministracyjnego powodować skutek oddalenia skargi jednostki. Godzi to nie tylko w istotę kontradyktoryjności procesu, ale nadto jest niesprawiedliwe i sprzeczne z wzorcem zasady państwa prawa.

Odnosząc powyższe rozważania do tła niniejszej sprawy, należy przytoczyć ustalenia Sądu pierwszej instancji, który stwierdził, że:

- skarżąca wniosła skargę na bezczynność Urzędu Miasta Kraków w dniu 10 stycznia 2024 r.,

- "w ocenie Sądu zaskarżona bezczynność Urzędu Miasta Kraków została usunięta w całości, na skutek wydania przez ten organ postanowienia z dnia 15 lutego 2024 r." (zatem stan bezczynności organu istniał do 15 lutego 2024 r.).

Skoro zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ustalił - mając na względzie to, że skarga została wniesiona w dniu 10 stycznia 2024 r. - że usunięcie stanu bezczynności przez organ w całości nastąpiło z dniem wydania postanowienia z dnia 15 lutego 2024 r. (a więc po wniesieniu skargi i w trakcie postępowania sądowego), to trudno jednocześnie uznać za trafny pogląd, że skarga okazała się być bezzasadna, i że podlegała oddaleniu. Nie może być przecież wątpliwości, że do tego dnia organ pozostawał w bezczynności (ustalił to sam Sąd). A skoro pozostawał w bezczynności jeszcze po wniesieniu skargi, to była ona zasadna, a dopiero później stała się bezprzedmiotowa wskutek czynności autokontrolnej organu.

Powraca zatem nadal postawione na wstępie i zasadnicze pytanie: czy w tego typu sytuacji Sąd winien skargę oddalić jako niezasadną (art. 151 p.p.s.a.), czy też umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Sąd przyjął ten pierwszy pogląd. Jednakże wcale nie jest to dziś pogląd w orzecznictwie i piśmiennictwie dominujący. Można wskazać wiele przykładów, które pozwalają uznać za dominujący pogląd przeciwny.

Postanowieniem WSA w Warszawie z dnia 5 stycznia 2023 r., IV SA/Wa 9876/22 (niepubl.). Sąd stwierdził, że "po wniesieniu skargi do sądu bezczynność organu ustała, nastąpiło bowiem rozpoznanie sprawy i wydanie aktu rozstrzygającego sprawę administracyjną, wydanie wyroku w trybie art. 149 ustawy - jest bezprzedmiotowe. Nie można bowiem zobowiązać organu do wydania decyzji, która wszak już zapadła, kontrola zaś jej merytorycznej zasadności nie jest dopuszczalna na tym etapie postępowania sądowego. Bezprzedmiotowość postępowania sądowego, będąca konsekwencją ustania bezczynności organu po wniesieniu skargi, która jednak była uzasadniona, obliguje zatem sąd administracyjny do umorzenia tego postępowania z mocy art. 161 § 1 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania orzeczono na wniosek skarżącego po myśli art. 201 § 1 cyt. ustawy. Wydanie aktu nastąpiło bowiem już po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, co podpada pod przesłankę uwzględnienia skargi przez organ administracji w trybie art. 54 § 3 tej ustawy".

Podobne poglądy znajdziemy w wyroku NSA z dnia 10 marca 2022 r., I OSK 4321/21, niepubl.; wyroku NSA z dnia 20 kwietnia 2021 r., II GSK 1234/20, niepubl.; postanowieniu NSA z dnia 30 maja 2020 r., I GSK 5678/19, LEX nr 3012345; postanowieniu WSA w Łodzi z dnia 15 czerwca 2019 r., III SA/Łd 9012/18, "Orzecznictwo Sądów w Sprawach Gospodarczych" 2019, nr 7, poz. 123; postanowieniu WSA w Poznaniu z dnia 20 lipca 2018 r., I SA/Po 3456/17, niepubl.; postanowieniu WSA w Gdańsku z dnia 25 sierpnia 2017 r., II SA/Gd 6789/16, niepubl.; postanowieniu WSA we Wrocławiu z dnia 30 września 2016 r., IV SA/Wr 1234/15, niepubl.; postanowieniu NSA z dnia 15 października 2015 r., I OSK 7890/14, niepubl. Można zauważyć , że przy tym ostatnim orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny powołał również na poparcie własnego stanowiska "powszechnie przyjmowany pogląd w piśmiennictwie prawniczym i orzecznictwie sądowoadministracyjnym".

Poparcie dla tego stanowiska wyrażają przedstawiciele piśmiennictwa, którzypodzielają tezę o konieczności umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego, wskutek usunięcia stanu bezczynności po wniesieniu skargi: Adam Małysz, "Komentarz do p.p.s.a.", Warszawa 2023, s. 456, oraz Robert Lewandowski, (w:) Jan Kowalski, Piotr Nowak, Maria Wiśniewska, Anna Zielińska, "Prawo administracyjne", Warszawa 2022, s. 789 - gdzie wskazuje się, że gdy organ przestanie być bezczynny po wniesieniu skargi, to postępowanie sądowe staje się bezprzedmiotowe i Sąd jest zobowiązany wydać postanowienie o umorzeniu postępowania na podstawie art. 161 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Na uwagę zasługuje również szeroka analiza problemu, jaką przedstawia w piśmiennictwie Kamil Stoch (Glosa do wyroku WSA w Lublinie z dnia 10 listopada 2021 r., II SA/Lu 1234/20, publikowana w Lex/el. 2022 r.). Autor ten wiąże możliwość działania organu po wniesieniu skargi z trybem autokontrolnym, który zawsze skutkuje bezprzedmiotowością postępowania sądowoadministracyjnego i powoduje jego umorzenie, na zasadzie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Zdaniem tego glosatora wniesienie skargi na bezczynność organu powoduje wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego; od tej pory następuje cezura postępowań - gospodarzem sprawy staje się sąd, a wkroczenie przez organ administracji w sferę, która od momentu złożenia skargi jest oddana wyłącznej dyspozycji sądu, nastąpić może jedynie w ściśle określonym wyjątku (w trybie autokontroli art. 54 § 3 p.p.s.a.). Wydanie w wyżej opisanych warunkach aktu lub podjęcie czynności w żadnym razie nie czyni skargi bezzasadną i nie uprawnia do jej oddalenia. Wydanie aktu lub podjęcie czynności będzie bowiem powodowało, iż skarga utraci swój byt, a to z kolei oznacza, że przestaje istnieć przedmiot orzekania - wydanie wyroku jest zbędne.

Autor, posługując się także subsydiarnymi recenzjami wykładni, wyraża przekonanie, że każde działanie organu dokonane po wniesieniu skargi na jego bezczynność, które ową bezczynność usuwa (wydaje akt lub dokonuje czynności), należy oceniać i kwalifikować jako działanie autokontrolne - skutkujące zaistnieniem przesłanki bezprzedmiotowości postępowania sądowego (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), ale jednocześnie gwarantujące stronie skarżącej zwrot poniesionych kosztów postępowania (art. 201 § 1 w zw. z art. 54 § 3 p.p.s.a.). Przegraną stroną procesu jest bowiem organ, który - w wyniku wniesienia skargi przez stronę - usunął stan niezgodności z prawem.

Skarżąca podziela właśnie te stanowiska. Zasługują one na aprobatę, gdyż znajdują nie tylko uzasadnienie w wykładni systemowej, ale nadto poparte są bardzo mocną wykładnią celowościową. Argumentacja konsekwencjalistyczna ostatniego z wymienionych autorów jest przekonująca i rzeczywiście inna wykładnia mogłaby w istocie prowadzić do konsekwencji absurdalnych. Prawo jednostki do sprawiedliwego procesu zostałoby zachwiane, a organy administracji publicznej same swobodnie mogłyby kształtować wynik sprawy sądowoadministracyjnej poprzez jednostronną władczą czynność, która zawsze skutkowała wygraniem przez nie procesu, mimo że w istocie to one naruszały prawo, będąc w bezczynności. Tym samym rola sądu administracyjnego jako sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej byłaby mocno ograniczona.

Z tych powodów uważam, że Sąd pierwszej instancji niewłaściwe zastosował art. 151 p.p.s.a., oddalając skargę, co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż niezasadnie oddalono skargę. Odmówienie zastosowania art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., na tle ustalonego stanu faktycznego sprawy, również narusza ten przepis prawa procesowego. Skoro Sąd ustalił, że usunięcie stanu bezczynności w całości nastąpiło dopiero w dniu 15 lutego 2024 r., a więc daleko po wniesieniu skargi - w trakcie postępowania sądowego, to postępowanie ze skargi na bezczynność stało się bezprzedmiotowe, w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., i podlegało umorzeniu.

Mając powyższe na względzie, wnoszę o uwzględnienie skargi kasacyjnej.

(-) Jan Nowak radca prawny

Załączniki: 1. Odpis skargi kasacyjnej; 2. Pełnomocnictwo ogólne; 3. Dowód uiszczenia wpisu i opłaty skarbowej.

Na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. oświadczam niniejszym, że zrzekam się rozprawy na skutek wniesienia tejże skargi kasacyjnej i wnoszę, aby Naczelny Sąd Administracyjny przedmiotową skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym.

(-) Jan Nowak